【摘要】城市更新成为新时期我国城市建设的关键任务和必由之路，因此学习和借鉴相关国际经验的意愿和诉求在当前空前强烈。以西欧城市更新为研究对象，文章首先概述了二战后西欧城市更新开展的基本动态，进而剖析了城市更新政策与制度供给的重要意义及其在欧洲各国呈现出的多元化状态，最后聚焦德国城市更新的公共资助体系、荷兰城市更新的政策转型影响、卢森堡城市更新的内外部关系以及瑞士城市更新的非正式规划路径，窥豹一斑地探讨了西欧城市更新政策与制度建设的策略应对。在城市更新成为新时期我国城市建设的关键任务和必由之路后，学习和借鉴相关国际经验的诉求变得空前强烈。尽管将一个国家的做法移植到另一个国家需要谨慎的甄别和深入的在地化思考，但向我们一贯关注的欧美等发达国家和地区“取经”的期望在理论界和实践界都十分突出。事实上，我国对城市更新相关国际经验和具体案例的研究已有相当的积累，但当前需求主要因我国城市更新实践推进中的规则困境而引发，其关注点更多聚焦在政策引导、更新运作和体制机制等领域上。与此顺应，文章以西欧城市更新为对象，在概述二战后西欧城市更新开展动态的基础上揭示西欧城市更新的主要特征和挑战，并聚焦本期专辑介绍的德国城市更新的公共资助体系、荷兰城市更新的政策转型影响、卢森堡城市更新的内外部关系以及瑞士城市更新的非正式规划路径，从不同视角“窥豹一斑”地探讨西欧城市更新政策与制度供给的多元路径【“政策”通常被视为是广义“制度”的组成部分，本期专辑中的一些文章聚焦讨论城市更新的政策发展，另一些文章则从工作机制和实践做法上探讨了更加宽泛的城市更新制度议题。文本在从历史维度讨论欧洲的城市更新时，常常会涉及英国，但在2016年6月，英国全民公投决定“脱欧”】。
1 二战后西欧城市更新的发展动态与核心特征
1.1 经济大跃进后城市问题的涌现
西欧国家在二战后经历了较长时段的经济蓬勃发展，创造和积累了大量财富。这不仅让政府因丰厚的税收而具有更强的改善公共服务和提供社会福利的能力，也让社会个体能够获得更好的工作岗位、享有更好的住宅和进行更多的消费，私人企业则在这个过程中实现了资本积累和社会影响的不断扩张。然而，1970年代的油价上涨、经济衰退、局部战争和民主意识上涨，打断了这一看似没有代价的持续增长时代：在经历了城市建设的大跃进后，欧洲许多老旧城市地区开始面临经济基础的彻底重组，传统工业的衰落或消失在城市中留下一片片棕地等待更新【传统工业如采矿业、炼钢业、纺织业在这一时期受到严重冲击，德国鲁尔区主要就是在1970年代开始进行工业转型】；逐步老化的市政基础设施需要巨大的成本投入来加以升级；经济竞争和城镇化造成的环境问题亟待可持续的发展模式应对；住房问题和社会隔离始终存在而没能得以有效解决；城市贫困和社区破裂引发的其他社会问题也变得越来越明显，如关系疏远、种族紧张、犯罪涌现、婚姻破裂和精神疾病等。与此同时，失业率的急剧上涨、经济增长的不稳定、资本生产成本的加剧、企业在竞争中失败倒闭、人口下降和老龄化、社会隔离等冲击，造成了国家和地方的政府财政压力以及公共支出和公共服务的削减。
1.2 尊重现状的城市更新成为关键领域
针对欧洲城市面临的这一系列复杂的政治、经济、社会、空间和环境问题，以尊重现状为主的城市更新成为解决困境的重要公共政策手段。1950年代的战后重建主要是为了解决住房紧张问题。德国是当时住房短缺最为严重的国家之一，在1936—1945年间损失了大约550万套住宅，导致每套住宅的平均居住人数从1936年的3.6人上升到了1945年的6人。然而，以大拆大建为特征的改造行动在许多地区造成了负面影响：原有居民被排挤、小型有活力的商业空间被毁坏、市民熟悉的周围环境和地标不断消失等。因此以简·雅克布于1961年出版的《美国大城市的死与生》为代表，人们在1960年代开始逐步反思现代主义导向下的建筑与规划做法，追求更加人性化和更加有机的城市更新。英国政府意识到拆除贫民窟及老旧住宅的成本越来越高，高楼大厦并非最佳选择，并开始摈弃大规模拆除老旧住宅的做法，代之以既有房屋改造及社区有机更新。同样在荷兰，由于拆除老旧住区的资金不足和居民抗议，大规模拆除模式亦不得不被放弃。对历史遗产价值的关注也促进了城市更新这种思想与模式的转变。1964年发布的《威尼斯宪章》作为国际公认的文物保护准则，呼吁对历史建筑和历史街区进行积极的保护和维修。1975年的“欧洲历史遗产年”活动更是对整个欧洲的城市发展理念产生了深远影响。并且，随着城市更新过程越来越注重公共参与，需要耗费的社会成本也越来越高。在英国、法国和荷兰等外来移民较多的国家，来自前殖民地的大量移民引发部分社会冲突，促使城市更新政策不得不更加谨慎小心地处理“人”的问题。英国1968年推出的“都市计划”（urban programme）即为应对社会冲突而实施的城市行动方案，也被认为是英国城市更新政策的转折点。此外，城市更新对城市交通的发展模式也进行了反思。随着环境保护意识的增强和机动车成本的提高，大力增加车行道和停车场不再是城市发展的主导方向，更加多样化的交通发展策略被积极采用。由此，1970年代成为新思潮下的西欧城市更新制度奠基时代，亦是从二战后大规模新城建设发展到重视既有城区更新的转型时代。城市更新的政策和制度建设进一步兴起，成为城市更新实践开展的重要机制保障。政策发布上以英国1969年颁布的《住房法》（Housing Act）为标志；荷兰和德国紧随其后分别制定了旧城区房屋改造的相关措施；法国也在1970年代颁布了名为“实施计划”（opérations programmée）的促进微更新项目的相关法律规定。
1.3 西欧城市更新的核心特征
综上所述，虽然城市更新是已有城市建设和规划管理的组成内容，而非全新的工作领域，但近几十年的西欧城市更新与过去有所不同，不再是简单的清除贫民窟或建设更多马路与住宅，而是展现出了更多差异化的特征。首先，西欧国家在变化转型的过程中逐渐意识到，建成区中的城市衰退和破败问题亟需解决，而仅仅依靠传统的拆除重建并非切实合理的应对方案，尤其是人们对经济快速增长付出的环境和空间代价日趋关注并转向支持可持续发展。单纯的“拆旧建新”并不能必然解决城市涌现的各种社会经济问题，对历史环境和既有建筑的保护利用成为诸多欧洲国家和地区城市更新的重要关注点，如1970年代中期，德国全国上下公开达成了对建筑遗产和历史风貌延续性加以保护的共识。1987年，世界环境与发展委员会指出“可持续发展”是要“满足当代人的需求而又不损害子孙后代发展的需要”。1992年，国际社会在巴西里约热内卢讨论实施可持续发展的具体方法，通过了《21世纪议程》这项在国家、区域和国际各层级实现可持续发展的行动计划。欧洲委员会在1990年出台的《城市环境绿皮书》指出，保护和改善现有城区有助于全球环境保护，尤其是“强调高密度紧凑发展、土地混合利用，减小对小汽车的依赖、发展公共交通，保护城乡遗产，重新利用废弃地和建筑”等措施。这一文件为欧洲此后的城市更新方向奠定了基石。其次，“自下而上”与“自上而下”的城市规划管理是推进城市更新有效运作的重要工具。一方面在越来越多地区关注“多中心”均衡、简政放权和权力“分散”的欧洲，自上而下的城市更新运动在许多国家涌现，并逐步被纳入各国的政策体系之中而得以制度化。另一方面，尽管大部分欧洲国家实行土地私有，但在福利国家思想和法制体系的保障下，国家依然能够通过直接投资及法律规定等来对私有财产进行有力的公共干预。例如：高税收制使得一些西欧国家拥有相对强劲的财政实力对城市更新进行补贴，国家也可依法介入私有财产领域来推行必要的强制性更新。再次，随着新自由主义思想的兴起，近半个世纪来欧洲各国形成的城市更新计划受到了不同程度的影响，公共部门对地方城市建设事务的干预有所减弱，私营企业的话语权逐渐增强。21世纪初，西欧城市更新参与的主体和融资途径出现分化趋势。投机性房地产市场引发的金融危机、公共预算的高负债率以及由此导致的政府投资疲软，使得为城市更新调动新的财政资源在整个欧洲变得越来越重要。城市更新仍然被视为公共事务，但它不应再仅仅依赖国家，而是需要吸纳更多的公共和私人资源。城市更新的调整方向之一是通过政策和制度建设推进“非政府化”，即让市场和民间社会的行为者参与到更新措施的构思、实施和监督中来。公共企业私有化而产生的一些机构也成为城市更新重要的资金和行动参与者。虽然市场力对城市更新的左右日趋强烈，但欧洲城市更新的基本理念并未变动，各国的具体措施及实施路径在半个世纪的实践中已经日趋成熟，自上而下的城市更新行动基本成为普遍共识。欧洲各国及其城市纷纷认识到对建成环境的改善与维护是一项长期且需坚持不懈的常态化工作，城市的外部蔓延应当加以抑制，而既有城区的内部更新应当成为城市建设采用的优先策略，以实现更加集约合理的土地利用——与这种“紧凑城市”发展思路相匹配的是欧洲国家对于公共交通建设的重视，这同小汽车主导的诸多美国城市有所差异。
2 西欧城市更新的主要挑战与机制应对
城市更新处置的是已建成地区的可持续发展议题，是旨在让经济失去活力的地方重新振兴，让用途衰退或受阻的场所恢复功能，让排斥性区域重塑社会包容，以及让受损的生态环境得以修复、建成空间品质得以综合提升的建设行为。21世纪初以来，西欧国家城市更新面临新的发展趋势和挑战，各个国家和地区通过丰富的政策与制度供给来积极应对和处理这些挑战。越来越多的地区在国家和地方层面不断重新审视其城市政策，通过完善或出台新的城市更新法律法规等来保障更新实践的落地。
2.1 城市更新的资金来源
城市更新实践离不开资金保障，涉及政府公共资金支持、市场资本投入和居民出资等不同来源。在很多情况下，欧洲的城市更新不只是为了改变某一项目所在地点的衰败状态，而是要借由持续的努力来转变城市的整体形象、实现城市战略地位与经济水平等的稳步提升。西欧国家除了主要依靠市场力量来推动城市更新外，国家通过公共资金支持保障城市更新的项目开展和目标达成也成为广泛的行动。尽管一系列经济与社会危机反复发生，包括新冠疫情等，但在许多欧洲国家，城市更新仍然是政府资助的重要领域。在法国，“国家城市更新计划”（Programme National de Rénovation Urbaine）得到了社会经济促进住房联盟（Union d’Economie Sociale pour le Logement）的高度支持，该联盟从1950年代以来负责征收房产税。仅在2011年，法国有高达6.15亿欧元的房产税收被分配给国家城市更新计划。法国一些市镇非常小，它们的市镇间协会和公共执行机构经常在城市更新中扮演起开发机构的重要角色，国家代表在指导委员会的监督下也会参与其中。由于良好的财政和人力资源，开发机构可以在短时间内实施大型城市发展和改造项目，但它们的有效性取决于各层级政府之间的良好协议【市长在这方面发挥着关键作用，而公民的参与则往往有限】。意大利则在2008年引入了一个全国性的房地产基金系统，由国家控制的意大利国有银行（CDP: Cassa Depositi e Prestiti）管理【意大利国有银行管理着意大利大部分的储蓄存款】。除CDP向该基金捐款10亿欧元、意大利政府捐款1.4亿欧元外，意大利五大银行、保险公司和养老基金将基金总资产增加到了20亿欧元。这项国家基金与地区投资基金相连通，意大利各地区和各城市政府、银行基金会、私营部门投资者等均可按照相关法规要求，利用该基金的收益来投资当地的城市更新和提高城市密度的建设项目。这些融资做法对法国和意大利等国的城市发展意义重大，其依赖于政府对储蓄存款和国有企业储备的控制。
2.2 市场机制与政府干预之间的博弈
传统上，政府的政策干预及资金补贴是西欧国家城市更新的重要基础。但新自由主义的兴起将市场经济带向了一个极端，政府对经济活动的干预逐渐减弱。反映在城市更新实践中，私人投资部门的话语权增强，政府对居民利益的保护日渐式微。2008年金融危机再度暴露了市场经济的弊端，时任法国总统萨科齐曾经大力呼吁终结市场垄断以及加强政府干预，但这并未导致相关政策的彻底转向，或者折回新自由主义之前的政府强干预时代。在很多国家，偏向政府干预和偏向自由经济的不同政党处于长期的博弈中，从而将国家对城市更新的干预和支持力度维持在一种动态平衡中。总体上，新自由主义的冲击使得曾经在城市更新中步调相似的西欧国家迈出了不同的步伐。西欧各国的政府干预有所减弱，但程度有所不同。英国在撒切尔政府的领导下，积极推行新自由主义，期望通过市场机制来引导经济发展，减弱政府干预并对破产的企业少有救助。因此在城市更新领域，英国发生了大量以房地产开发为导向的城市更新。荷兰的城市更新也受到较大冲击，新政策更多支持倚靠市场力量来实施城市更新。德国由于各种政治力量的反对——包括各州政府、社会民主党、绿党、工会运动和福利组织等，而没有追随这一策略，因此迄今为止德国城市更新的政府干预依然较为明显。在偏向自由经济的自由民主党于2011年参与执政后，德国曾经有过取消城市更新国家补贴的议案，以便让德国走向更加自由的市场经济，但这一政治构想在不同政治权力的博弈过程中并未实现。同样在法国，中央权力在下放的同时，城市更新依然保持了较强的国家财政资助和政策干预力度。
2.3 全球化与地域化之间的平衡
新自由主义带来的另一个变化是：地方政府逐步取代国家在经济活动中起到更加主导的作用，带来“地域化”的经济及城市发展特征。国家政策由此被重新调整，国家权力也在不同程度上退出了地方城市事务。然而，在国家对地方影响削弱的同时，全球组织、区域组织或者其他非官方力量，如联合国、欧盟、非政府组织、基金会、世界银行等在地方城市事务中的重要性日益突显，甚至在某些情况下比国家政策更具影响力。如南欧和东欧国家的经济实力相对较西北欧国家普遍薄弱，但在并入欧盟后，欧盟资金使得南欧和东欧国家能有更多的机会进行城市更新和文物保护，如西班牙和匈牙利。通过资金带动项目，欧盟比起这些国家政府来，更加能够影响地方事务的开展。在“全球化”浪潮的影响下，城市更新与城市发展并非仅仅是城市内部事务，也可能具有强烈的外延性和外部关联性。例如卢森堡和瑞士尽管疆土较小，但却是具有全球影响力的国家，其首都卢森堡市和苏黎世是全球金融中心，在国际上的影响力远远超过如柏林、维也纳等周边首都城市。但全球化和地域化的发展趋势处在不断的变化之中。随着2019年底新冠肺炎疫情的暴发，许多欧洲国家或者重新思考和再度审视其城市政策，或者进行了实质性的“去全球化”改革，在流行病的迫使下加强国家社会干预。在此背景下，“地方化”和“区域化”似乎成为未来发展趋势，而不再是一度被认为势不可挡的“全球化”，重振内城及其周边区域也成为欧洲城市更新的政策重点。
2.4 多元化的非正式规划日益增强
21世纪初，非正式规划逐渐在欧洲规划界兴起，成为与传统规划有所区别的新探索。西欧国家是世界上现代规划学科及实践发展较早的国家。德国在20世纪初成为世界上首先对城市开展功能区划的国家，其理论被引入英国并进一步传到纽约，促进了美国区划的形成。与过去自上而下的规划模式相比，非正式规划因具有更大的灵活性而在某些规划领域独具优势，例如针对比总体规划更大的空间范围开展的远景规划以及聚焦小尺度的具体城市更新等。在城市更新领域，非正式规划的优势在于它能够自下而上地将利益相关者组织起来，通过共建共治达到有效实施地块更新的目的。城市更新的规划与传统规划方式不同，需要“量身定制”，这也成为非正式规划介入的长处所在。在非正式规划中，规划专家往往来自外部，而不是当地部门；非正式规划结束后，其成果可以纳入地方规划体系中得以正式化，成为地方规划的一部分。非正式规划的兴起同时回应了城市更新从单一主体到多元主体的转变趋势：尽管地方市民在城市更新中受到的保护逐渐变弱，但他们有着强有力的社会影响力，会在与他们自身利益紧密相关的城市更新中强烈发声。因此，市民社会是城市更新中一股不可忽视的力量，而非正式规划能够有效地纳入地方市民代表，在平衡多方主体利益方面效果显著。
3 西欧四国的城市更新政策与制度探索
城市更新是空间焕新契机，也是问题处理和挑战应对行动，这在中国或欧洲均是如此。在欧洲，城市更新并不存在通用的“欧洲模式”。欧洲的国家及民族文化具有明显的地区多样性，不同国家和地区的更新政策和制度建设在一定共性的基础上表现出诸多不同。欧洲各国存在的这种较强的内部差异性并不让人意外，例如小国瑞士和大国德国的发展程度和发展路径各有千秋，不同学者对其看法和评价亦存有差异：对于瑞士人来说，德国的公共交通因不准时而表现糟糕，但对美国人来说，德国的公共交通则非常优秀。但不管国家差异如何，在欧洲能普遍观察到的现象是：无论历史城区还是一般街区，有名的旅游城市或不知名的小镇及乡村，私人产业还是公共物业，欧洲的建成环境基本都得到了较好的翻新及维护，城市更新在全国各地开展的程度和水平较为均衡，片区差距相对较弱。无论是提高中心区活力、再开发弃置地，还是盘活旧工业区、重建城市码头、改善住房条件等，欧洲城市更新项目的规模可能各不相同，涉及私人或公共土地以及政府、居民、企业、租客等不同主体。城市更新项目运作的多元性和复杂性在逐步加剧，这使得欧洲国家城市更新政策和制度的供给在层级、规模和复杂度上亦在提升。本专辑收录的德国、荷兰、卢森堡、瑞士的城市更新政策或制度探索提供了多元化的视角，来揭示西欧城市更新的政策做法和实践进展。德国制度展示了国家公共资金引导城市更新的重要性；荷兰的政策演进揭示了来自新自主义的冲击影响；卢森堡表征了一个欧洲小国应如何与周边国家进行联动，以实现外联性的城市发展和更新行动；瑞士则提出了非正式的更新规划方法与战略确定路径。这些探索立足的国情和背景有所差异，但覆盖了我国城市更新当前关注度极高的资金来源、政策建构、片区统筹和专项规划等议题，对我国城市更新的理论和实践发展具有重要启发意义。
3.1 德国城市更新的公共资助体系
“提供”并“用好”公共资金是政府干预城市更新的重要手段【我国普遍存在的资金不足问题使得大量更新项目特别是老旧小区等保障民生的更新项目，几乎都必须依靠政府主导和公共财政来加以实施。在全球经济普遍下滑、房地产化的更新模式亟待变革的当下（避免大拆大建），如何减轻我国不同层级政府的负担和财政压力，借由公共资金支持引发更多主体参与下的“资金共担”，以公共资助来干预、引导和推动综合更新目标的达成等需要持续摸索】。《国家资助引导下的德国城市更新》一文介绍了德国的城市更新国家资助项目，该项目成立于1971年，距今已有50多年的历史【与许多其他国家相比，德国的制度给联邦州和城市政府等留下了高度的创造自由，这有利于当地制定多样化、基于实际需求的城市更新解决方案。21世纪初金融危机之后，整个欧洲的创新倾向相当低，许多国家资助计划被削减，还有些没能生效，而德国的城市更新资助项目却显示出高度的连续性】。资助项目以解决特定城市问题为导向，据此提供的城市更新公共资助总费用会在联邦政府、联邦州（16个）和地方政府之间进行平均分摊，也即三级政府各出三分之一。这种不同层级政府之间的资助联动，既有助于推动更新指引的上下传导，也有助于实现责任、风险和权利的各级政府共担：地方政府确定存在城市问题并需要改造的地段，申请将其纳入年度更新资助计划；各州根据规定的标准选择资助地段，具体更新措施包括物质空间改造升级、社会措施等；联邦政府则扮演着超越地方权力的重要角色，负责组织全国范围的城市更新实践。公共资金作为激励可以撬动和引发大量私人投资——这些投资不仅仅用在实体建筑和物质空间等的更新改造上，还会一定程度上用于支持社会融合与社会平衡等措施的开展。从时间维度来看，大多数城市地区的更新改造需要耗费十多年时光来建设实施，这显然比当地政治家的任期更长——因而德国的资助项目由国家引导，可以避免更新推进受到地方政府换届的严重影响，并成功地促进了诸多城镇市区的持续升级。得益于该资助项目的支持，德国前东德地区的许多历史遗迹能够免于被拆除，原西德地区的雷根斯堡古镇（现为联合国教科文组织世界遗产）保护更是一个特别成功的例子。
3.2 荷兰城市更新的政策转型影响
政策导向的阶段性变化【随着经济新常态的到来和新型城镇化战略的实施，我国城市的社会、政治、经济文化、规划建设等面临全面转型，广州、深圳和上海等地在土地资源瓶颈和产业转型的双重压力下，率先开展城市更新政策供给和制度建设的创新活动，但这些地方城市的更新政策探索并非一成不变，如广州城市更新的核心政策自2009年以来，已经历了从放开市场到强化政府管控，再到推行政府主导下的市场运作等诸多变革，也由此影响了市场主体参与城市更新的动力变化】，会直接影响城市更新工作的重心设定和市场等主体参与的积极性。在欧洲，现代主义思潮鼓动下的大拆大建造成的历史空间破坏、郊区化与旧城衰败、社会网络解体等现象在20世纪七八十年代遭到广泛的批判与反思，强调社会、经济、生态、历史、文化等多维度可持续发展的新观念逐渐上升为认识主流，诸多国家的城市更新政策转向鼓励通过多方参与和综合手段来更新和改造城市空间。荷兰是欧洲国家中城市更新制度建设的典范，深深影响了其他国家更新政策和制度的形成。但与德国等国家相比，荷兰的更新政策受新自由主义思想的影响较大。《荷兰城市更新政策回顾和述评》一文批判性地总结和评述了荷兰的城市更新和住房政策变迁，并分析了其与社会经济发展之间的关系。长期以来，荷兰城市更新的主要政策受福利国家思想的影响，其特点可以归结为整合、社会凝聚力、片区干预、促进社会融合，以及公众、市场和居民的多方参与。但在最近十多年中，新自由主义导向下的更新政策（主导了2010—2020年）取代了荷兰过去以实现社会复兴和解决住房问题等为导向的更新政策——其特点是促进和激励几乎所有领域的市场化进程。在国家的鼓励下，由私人投资者和私人开发商等主导的政策和市场化进程日趋重要，社会性政策正在被不断压缩，因此研究呼吁国家应重新重视那些有助于促进社会平衡的更新政策应用，考量在弱势城市社区推行社会阶层混合的国家住房策略等，而不是放弃福利国家的概念引导。研究也侧面证实了：国家的社会问题或许并不能完全通过城市更新政策来彻底解决，不能期望城市更新政策可以充分应对城市社区的社会问题。
3.3 卢森堡城市更新的内外部关系
城市应该内生发展还是外向扩展的“存量”与“增量”策略选择在一些欧洲城市还存在讨论【我国特殊的发展阶段也决定了很多城市的现阶段城市建设是“扩张”与“更新”并存】。此外，由于城市的经济足迹几乎总会延伸到城市边界之外，许多城市的发展理想需要在更大尺度的都市区或城市区域范围内进行实现，这使得跨区域或行政边界的城市更新联合行动在欧洲国家时不时出现。欧洲的城市相距普遍较近，城市和城市之间常常存在重叠的功能地区，呈现出“多中心”的城市结构或区域城镇体系——人们可以在一个地区生活，在另一个地区工作，并在第三个地区购物。因此对于卢森堡这样的小国，一方面需要处理好内部更新和外部扩展之间的关系，同时与邻近政府（跨国）和其他伙伴开展合作，推行跨区域的更新策略和日常行动成为其城市内生发展有效推进的重要举措。卢森堡在欧洲国家中是个特例，它的发展显著受到周边国家乃至全球的影响。在《卢森堡城市更新政策实施的内外困境》一文中，作者指出卢森堡作为重要的全球金融中心和劳动力市场，其运作深度依赖于国家以外的通勤者（每天往返于卢森堡和它的邻近国家之间），这对国家的土地利用和空间功能布局造成了巨大压力。卢森堡国土面积小且缺乏可供发展的空间，向外扩张和向内转换都明显受到限制。因此文章在概述卢森堡城市发展总体背景的基础上，首先探讨了“内生发展”和“外部蔓延”之间存在的潜在冲突和艰难抉择——由于经济发展是卢森堡政府工作的重中之重，对于城市建设应该进一步提高建成区的密度，还是去消耗非建成区的土地，这两者之间长期存在着矛盾和争议。经济政策、对住房的私人投资、外来资本等力量主导着卢森堡的城市建设，因此卢森堡需要立足多部门、多机构的合作伙伴关系来应对城市更新挑战，从整体发展角度入手平衡和制约内城更新与外向蔓延的互动关系。卢森堡城市更新的关键行动领域包括工业棕地改造、城市内部用地再利用及“填充式”内城发展等。由于城市经济活动、工作人员的日常通勤等频繁跨越国境（卢森堡与毗邻国家一同构成大区域的通勤中心），地方社区与周边跨境地区的沟通、互动和协作对于卢森堡的城市更新来说变得重要，需要通过城市更新让大都市地区的人们广泛受益，并让他们为属于这个城市地区、可以为其作出贡献而自豪。
3.4 瑞士城市更新的非正式规划路径
城市之间相互竞争，各个城市需要展示足够的竞争力来吸引可持续、能创造财富的公司和有进取心的个人来到自己的城市中。故而改变一个城市的前景常常首先取决于如何创造出对有进取心和选择性的企业与个人具有吸引力的环境，因此制定和实施城市更新战略使一个城市既具有空间吸引力和特色，又能方便用户（个人和企业）行动变得至关重要。当城市更新成为城市广泛的社会经济政策的一部分时，可以更好地获得成功。与关乎城市更新的常规话题讨论不同，《以内城更新带动的瑞士城市改造——非正式规划的视角》旨在描述一种特别的方法，来处理如何对已建成的城市地区进行改造和推行“致密化”（增加建设强度），从而保护非建成区免受新的城市发展的冲击。文章首先介绍了瑞士城市更新的国家政策，特别强调了“内城更新优先于城市蔓延”的这项法定化更新决策，即相对于发展新城和新区，对既有城区进行更新在瑞士享有城市建设的优先权。随后，文章阐述了用于城市转型和填充性内城发展的“非正式”操作工具（试验性规划）和以人为本的方法论，并给出了一个具体案例，即对瑞士最大棕地阿提斯霍尔兹（Attisholz）地区进行的再开发，以揭示“试验性规划”等非正式规划在更新实践可以起到的实质性推动作用。瑞士与西欧一些国家的城市发展制度有很多近似的地方，但由于瑞士为直接民主国家，民众的话语权相对更大，这对城市更新共识的达成来说是极大挑战，而试验性规划有助于推进各方共识的达成。作者认为“试验性规划”等非正式规划作为对正式规划的重要补充，在内城更新项目中发挥着极其重要的作用——因为只有在寻找到已知且明确任务的解决方案之后，正式规划才会在内城更新的后期阶段被引入。“非正式规划”通过多元主体的互动参与、头脑风暴式的策略探寻，为多方位寻找适宜的城市更新战略和行动做法提供了有价值的工作路径。“试验性规划”方法或许能引发我国政府和规划从业者的兴趣，但需要根据我国的具体条件和相关法规加以量身定制，同时离不开当地政治家、投资者等的参与和合作意愿。
4 结语
相比于传统的规划干预过程，人们已经注意到曾经主流的城市规划手段似乎并不能完全胜任更新任务的管理，及时、有效且具备针对性的更新政策和制度供给可以在某种程度上解决或至少缓解西方城市出现的相关社会经济问题。本专辑并非针对西欧各国的比较研究，而是尝试从我国关注相对较少但又极其重要的角度来解剖欧洲城市更新的政策和制度进展，通过不同作者的视角去理解他们本国的城市更新机制。专辑中每一篇文章的立意都独一无二，它们表征出了欧洲城市更新以下几方面的动态趋势。首先，城市更新通常由国家的资金投入和法律建设而全面带动。西欧各国现行的城市更新制度主要奠基于1970年代，以颁布法律或者实施国家资助制度（如德国）为标志。不论欧洲各个国家的政治体制如何，城市更新制度供给的顶层设计必不可少，也即城市更新制度自上而下启动，从而带动省级和地方级的实践。其次，受到新自由主义思潮的冲击，自21世纪初，城市更新的主体和融资方式有所改变，非政府部门的角色力量逐渐增加，具有社会福利性质的城市更新不再被特别强调（如荷兰），国家在地方事务中的角色和影响有所削弱。然而，尽管城市更新的重心和融资方式在改变，对居民的保护有所减弱，但是以保留现状为主的城市更新在欧洲依然是常态和主流。最后，对于一些欧洲小国（如瑞士和卢森堡）或小城镇来说，只有从更大的地域范围或者区域整体化的角度出发推进城市更新，才能制定出和实施好综合性的城市发展策略。UPI
作者：唐燕，博士，清华大学建筑学院，长聘副教授，博士生导师。yantang@tsinghua.edu.cn范利，博士，柏林工业大学建筑学院高级研究员。fan@tu-berlin.de
2010年以来英国城市更新政策革新与实践